گلوگاه ­های شش­ گانه فساد اداری و مدعیان مبارزه با فساد

نویسنده: رضا عارف

 با یک حساب ساده می­توان تعداد دستگاه­های اداری و موضوعات فسادی که وقوع آن­ها در هر یک از آن دستگاه­ها ممکن است را از خلال سخنان مسئولان مربوطه بدست آورد و به بیش از یک میلیون نقطه فسادخیز رسید. آنگاه این عدد را با تعداد نیروهای مورد نیاز، مدت زمان لازم برای رفع هر یک از آن فسادها و شاخص­هایی از این دست سنجید تا به محال بودن صرف وقت برای تک تک این موضوعات و نقاط فسادخیز پی­برد. با این اوصاف یک پرسش مهم به ذهن خطور می­کند که؛ «راه مبارزه با این همه فساد در دستگاه­های اداری چیست؟»

حقیقت این است که تنها اگر نگاه علت­نگر و گلوگاه­شناس داشته باشیم به رغم کثرت موضوعات و نقاط فسادخیز، مبارزه با فساد ممکن خواهد بود. به تعبیر سعدی:

ای سلیم آب زسرچشمه ببند ***** که چو پرشد نتوان بستن جوی

نگاه علت­نگر و گلوگاه­شناس نگاهی است در پی پاسخ به این پرسش که «علل یا گلوگاه­های فساد اداری چیست؟»

در بحث «علل یا گلوگاه­های فساد اداری»، با سه مفهوم کلیدی و نیازمند توضیح مواجه هستیم. «فساد اداری»، «علت» و «گلوگاه». بر اساس آنچه در قانون ارتقاء سلامت اداری و مقابله با فساد آمده «فساد اداری» عبارت است: از هرگونه فعل یا ترک فعلی که توسط هر شخص حقیقی یا حقوقی به‌صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمداً و با هدف کسب هرگونه منفعت یا امتیاز مستقیم یا غیرمستقیم برای خود یا دیگری، با نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد یا ضرر و زیانی را به اموال، منافع، منابع یا سلامت و امنیت عمومی و یا جمعی از مردم وارد نماید نظیر رشاء، ارتشاء، اختلاس، تبانی، سوءاستفاده از مقام یا موقعیت اداری، سیاسی، امکانات یا اطلاعات، دریافت و پرداخت‌های غیرقانونی از منابع عمومی و انحراف از این منابع به سمت تخصیص‌های غیرقانونی، جعل، تخریب یا اختفاء اسناد و سوابق اداری و مالی.[1]

مفهوم دوم و سوم «علت» و «گلوگاه» است. علت آن چیزی است که معلول در کیان و هستی خود به او نیازمند است. بنابر این «علت فساد اداری» آن چیز است که تحقق رویداد «فساد اداری» متوقف و وابسته به «بودنِ» آن است و تا آن وجود نداشته باشد «فساد اداری» نیز محقق نمی شود. «علت» یا «کافی» است یا علت «لازم». از آنجا که علل فساد اداری، هم مدخل ورودی و هم راه حیات، تنفس و بقای فساد اداری به شمار می­رود و این ویژگی­ها با ویژگی­های مفهومیِ «گلوگاه» یکی است، در این نوشته «علت لازم» فساد اداری را «گلوگاه فساد ادرای» می­دانیم. پس شناسایی علل فساد اداری به معنای شناسایی «گلوگاه­های فساد اداری» است. حال باید به «بیان عللِ لازمِ فساد اداری» بپردازیم نه «علل کافیِ» آن. دلیل این که بیان «علل لازم» را در تبیین فساد اداری هدف قرار می­دهیم این است که اگر چه تحقق فساد اداری نیز مانند هر امر دیگری به وجود مجموع علل 1 ، 2 ، 3 ، 4 و ... (علل کافی) به صورت مجموع وابسته است اما برای ممانعت از تحقق این رویداد ضرورت ندارد که با مجموع علل یاد شده مقابله کرد بلکه کافی است مانع تحقق یکی از آن علل شویم تا در نتیجه امکان تحقق کل آن رویداد نیز منتفی گردد. یا لااقل به کم ترین حد ممکن برسد.

با توجه به مقدمات فوق، پرسش مهم این خواهد بود که؛ در دستگاه های اداری، کیان و هستی فساد اداری بر چه اموری متوقف و وابسته است، که اگر آن امور نباشند چنین فسادی در دستگاه های اداری بوقوع نمی پیوندند؟ به عبارت دیگر در دستگاه­های اداری، گلوگاه­های فساد اداری کجاست که اگر آن گلوگاه­ها بسته شود راه تنفس، حیات و بقای فساد اداری مسدود می­شود؟

براساس تحقیقات به عمل آمده در سازمان بازرسی کل کشور[2] می توان مهمترین علل یا گلوگاه­های «فساد اداری» در دستگاه­ها را به شرحی که می­آید برشمرد. هر فساد اداری در دستگاه­های اداری در خوش­بینانه­ترین وضع، دست کم یکی از این علل شش گانه زیر را واجد است یا به تعبیر دیگر از یکی از گلوگاه­های شش­گانه زیر وارد می­شود.

1. گلوگاه اول؛ ابهام، ایهام، تناقض، تضاد، تعارض، نقص یا سکوت قوانین و مقررات؛ نخستین گلوگاه فساد اداری خود قوانین و مقررات است. منظور از ابهام در قوانین نامشخص بودن حدومرز یک ماده قانونی است. مراد از ایهام قوانین و مقررات دو پهلو یا چند پهلو بودن آن است بگونه ای که امکان تفاسیر و برداشت معانی متفاوت را به انسان می دهد. مواد قانونی متناقض آن دو ماده قانونی را می گوییم که رعایت هر یک، نقضِ گزیر ناپذیر دیگری را در پی دارد و در عین حال چاره ای جز اجرای یکی از آن ها نیست. قوانین متضاد نیز آن دو ماده قانونی است که از جهت تنافی چنان اند که نمی توان هر دو آن ها را با هم اجرا کرد اما می توان به هیچ یک عمل نکرد بلکه به ماده سومی تمسک جست. تعارض قوانین به در عرض هم قرار داشتن دو یا چند ماده قانونی گوییم که نوعی رقابت با هم دارند و در عین حال نافی یکدیگر نیز نیستند. کامل نبودن قانون را نقص گوییم و عدم اظهار نظر قانون در موضوعی را سکوت قانون می نامیم. با توجه به مفاهیم هر یک از واژه های بالا می گوییم که نخستین گلوگاه فساد در دستگاه های اداری عبارت است از: ابهام، ایهام، تناقض، تضاد، تعارض، نقص یا سکوت قوانین و مقررات در دستگاه های اداری و اجرایی.

2.   گلوگاه دوم؛ عدم شفافیت در نحوه اجرای قاعده شایسته سالاری؛ دومین گلوگاه فساد اداری عبارت است از: «عدم شفافیت در نحوه اجرای قاعده شایسته سالاری». این که می گوییم «قاعده»، به این دلیل است که لزوم شایسته سالاری مطلبی نیست که نیاز به قانون و مقررات داشته باشد بلکه اگر در هیچ سند مکتوب و مصوبی هم بر آن تأکید نشده باشد انسان منطقاً و به شهود وجدانیِ خود درستی و لزوم آن را درک می کند. و این که می گوییم «نحوه اجرا» اشاره به «روش شناسی» کار است. ابهام در ملاک ها و معیارهای سنجش شایستگی افراد، و عدم شفافیت در شیوه اجرای قاعده مذکور دومین گلوگاهی است که وقوع فساد اداری را ممکن می کند. قانون مداری، علاوه بر قانون مناسب، مجری شایسته هم می خواهد و شناسایی مجری شایسته شیوه ها و سنجه های خاص خود را دارد. رفع آفتی به نام «عدم شفافیت در نحوه اجرای قاعده شایسته سالاری» اعمال سلایق را در استخدام ها، عزل و نصب ها به حداقل ممکن می رساند و حذف سلیقه گرایی، «وقوع فساد اداری» را دشوار می کند.

3. گلوگاه سوم؛ فرایندهای نادرست و نامتناسب؛ منظور از «فرایند» مجموعه­ای از فعالیت های اداری است که از نقطه آغاز تا رسیدن به هدف و محصول نهایی را شامل می شود. نادرستی فرایند­ها، هنگامی رخ می دهد که نقطه آغاز تا نقطه پایان انجام امور اداری خارج از روال و ترتیب معقول و منطقی­اش تعریف شده باشد و نامتناسب بودن یا عدم تناسب فرایندها با روش ها، برنامه­ها، قوانین، اهداف و در نهایت با فلسفه وجودی آن دستگاه اداری و اجرایی سنجیده می شود. پس فرایندی که با روش­های معقول در دستگاه اداری یا با برنامه ها و قوانین آن، یا با اهداف آن دستگاه، یا با فلسفه وجودی دستگاه مربوطه تناسب ندارد، فرایند نامتناسب بشمار می آید. طبیعتاً بکارگیری فرایندهای نادرست و نامتناسب در نهایت وقوع فساد اداری را ممکن می کند. به عنوان مثل دستگاه اداری که فرایند خدمات رسانی به مردم را بگونه ای تعریف کرده که در آن بروکراسی به حداکثر ممکن می رسد منطقاً باید منتظر فسادهایی از نوع «رشوه» و «رانت» نیز باشد.

4. گلوگاه چهارم؛ ساختارهای نادرست و نامتناسب؛ یکی از ویژگی­های دستگاه اداری و اجرایی قانون مدار چیدمان و ترکیب منطقی و علمی اجزاء آن است. این چیدمان و ترکیب اجزاء همان است که در اصطلاح «ساختار» دستگاه اداری و اجرایی خوانده می شود. در نادرستی و نامتناسب بودن ساختار، مراد چیدمان و ترکیبی است که با روش های معمول در دستگاه اداری، یا با برنامه ها و فرایندهای آن، یا با قوانین و اهداف آن دستگاه، یا با فلسفه وجودی دستگاه مربوطه تناسب ندارد. باید توجه داشت که تعریف فرایندها و ساختارهای درست و متناسب، تخصص در حوزه روش­شناسی را می­طلبد.

5. گلوگاه پنجم عدم شفافیت در نحوه نظارت و ارزیابی عملکرد نیروی انسانی؛ از جمله گلوگاه­ها و ورودی­های فساد اداری «عدم شفافیت در نحوه نظارت و ارزیابی عملکرد نیروی انسانی» است. گزارش ها نشان می دهد که در دستگاه های اداری و اجرایی روش­شناسی نظارت و ارزیابی عملکرد نیروی انسانی هم در مقام نظر و هم در عرصه عمل، شفافیت لازم را فاقد است. به این معنا که غالباً شاخص ها و ملاک های ارزیابی مشخص نیست و متدهای نظارت وضوح لازم را ندارد از این رو اعمال سلایق، رانت خواری و وقوع پدیده هایی همچون خویشاوندگرایی دور از ذهن نیست. تا زمانی که در یک مجموعه هم فساد و هم کنترل فساد صورت می­گیرد و ناظر و مُفسِد در یک مجموعه فعال باشند نظارت از وضع آرمانی خود فاصله بسیار دارد. درست آن است که علاوه بر نظارت درونی که هر دستگاهی برای خود دارد نظارت هایی نیز از سوی مردم و کسانی که از تخلفات و جرائم دستگاه های اداری متضرر می شوند نیز اعمال شود. در خصوص قسم اخیر از نظارت بکارگیری رسانه­هایی که بصورت مستمر عملکرد دستگاه های اداری واجرایی را رصد و بگونه­ای شفاف منعکس می کنند، روش مناسبی است که با مصلحت پنداری­ها، محافظه کاری­هایِ ناموجّه و گره زدن مفاسد و قانون­گریزی های افراد حقیقی یا اشخاص حقوقی، به سرنوشتِ نظام حکومتی و سرپوش گذاشتن بر جرائم و انعطاف پذیری­هایی از این دست، تحقق آن بسیار دشوار می نماید. تا هنگامی که این باور در ما ایجاد نشود که؛ «مصلحت ما در شفاف­بودن عملکرد ما است» تصور بکارگیری قدرتمدانه رسانه ها در جهت مبارزه با فساد اداری، تصوّری ترسناک به نظر می­رسد.

نگاهی به کشورهای موفق در مبارزه با فساد اداری، نشان می هد که در این کشورها نظارت های رسانه ای بعضاً نقش اصلی و محوری را ایفا نموده است. می توان بجای گریز از مشکلات و دشواری های بکارگیریِ رسانه های حرفه ای در امر نظارت، و بجای پاک کردن صورت مسأله، این مشکلات و دشواری ها را گردآوری کرد و به حل آن ها پرداخت. نخستین گام و مبدأ حرکت در این مسیر پاسخ به این پرسش است که؛ «چرا بر خلاف تجربه­های موفق دنیا، از بکار گیری رسانه های حرفه ای در نظارت بر دستگاه های اداری و اجرایی، به بهانه­های واهی و در پس نقاب مصلحت­اندیشی، پرهیز می کنیم؟»

6. گلوگاه ششم؛ عدم شفافیت در نحوه مستندسازی (ثبت و حفظ سوابق امور)؛ این طبیعی است که متخلفین و مجرمینِ دستگاه های اداری و اجرایی، در پی آنند تا ردّی از سوء عملکرد خود بجا نگذارند. در چنین وضعی هر گونه نقص در ثبت اطلاعات، اسناد، مدارک و سوابق امور و به تعبیر دقیق تر هرگونه ابهام و عدم شفافیت در نحوه مستندسازی، کمکی در جهت ارتکاب جرم یا تخلف است. تجربه نشان داده که با ثبت سوابق و اسناد، مدارک و مکاتبات بصورت اتوماسیون و رایانه ای، از یک سو مراحل و فرایند وقوع تخلف و جرم در حافظه سیستم ثبت و حفظ می شود و از سوی دیگر پیگیری آن آسان تر می گردد و در نهایت بدلیل این که بانک های اطلاعاتی سیستمی و اتوماسیون ها، ایجاد دوستی های ناشی از تعاملات مستقیم و مکرّر انسانی را به حداقل کاهش می دهد، تا حد زیادی زمینه و امکان دست بردن در اسناد و مدارک ثبت شده را از بین می برد و انجام امور اداری در خارج از مسیر اتوماسیون را نیز ناممکن می کند. همین امر پتانسیل «وقوع فساد اداری» را کم می کند.

اگر بپذیریم که هیچ فسادی به دستگاه اداری ورود پیدا نمی­کند مگر این که حداقل یکی از این گلوگاه­ها را طی کرده باشد، آنگاه هر دستگاه یا سازمان نظارتی­ای، هر نامزد ریاست جمهوری­ای و به طور کل هر شخص حقوقی یا حقیقی­ای که داعیه و شعار مبارزه با فساد اداری را سر می­دهد، با تفکیک میان «برنامه» و «روش»، باید به شش پرسش زیر پاسخ دهد که:

1.       برای رفع ابهام، ایهام، تناقض، تضاد، تعارض، نقص یا سکوتِ قوانین و مقررات چه روش و چه برنامه­ای دارد؟

2.       برای ایجاد شفافیت در نحوه اجرای قاعدة شایسته سالاری چه روش و چه برنامه­ای دارد؟

3.    برای اصلاح فرایندهای نادرست و متناسب­سازی آن­ها با روش­ها، برنامه­ها، قوانین، اهداف و در نهایت با فلسفه وجودی آن دستگاه اداری چه روش و چه برنامه­ای دارد؟

4.    برای اصلاح ساختارهای نادرست و متناسب­سازی آن­ها با روش­های معمول در دستگاه اداری، یا متناسب­سازی با برنامه­ها و فرایندهای آن، یا متناسب­سازی با قوانین و اهداف آن دستگاه، یا با فلسفه وجودی دستگاه مربوطه، چه روش و چه برنامه­ای دارد؟

5.       برای ایجاد شفافیت در نحوه نظارت و ارزیابی عملکرد نیروی انسانی چه روش و چه برنامه­ای دارد؟

6.       برای ایجاد شفافیت در نحوه مستندسازی (ثبت و حفظ سوابق امور) چه روش و چه برنامه­ای دارد؟

شش پرسش بالا را می­توان چالش­های شش­گانه مبارزه با فساد اداری نیز نامید که تا پاسخ­های درست و مناسبی به آن­ها داده نشود، داعیه مبارزه با فساد اداری صرفاً شعاری دهان پرکن خواهد بود.