مبانی نظری شفافیت خواهی

شفافیتی که در این نوشته از آن سخن گفته می شود، شفافیت اداری دردستگاه های اجرایی آن هم در قبال جامعه و مردم است. این شفافیت در مقام تعریف و اصطلاح عبارت است ازایجاد وضعی در دستگاه اداری که آن وضع ذهن و ضمیر آحاد جامعه را از ابهام و پرسش های ناشی از ابهام در خصوص چیستی تصمیمات و اقدامات دستگاه های اداری و چرایی، چگونگی و نتایج آن عاری کند؛ به دیگر سخن شفافیت فرایند ایجاد وضعی است در دستگاه اداری که در نتیجه آن ذهن افراد جامعه در خصوص امور یادشده ابهام زُدایی می گردد و موجب می شود، پرسشِ بی پاسخی برایشان باقی نماند.
سخن فوق به خوبی نشان می دهد که موطن ابهام، اذهان آحاد جامعه است؛ بنابراین شفافیتی که نقطه مقابل ابهام است نیز موطنی جز اذهان آدمیان ندارد؛ از این رو اگر قرار است شفافیتی ایجاد شود و اگر قرار است ابهامی زدوده شود، و به تبع آن اقناعی در افکار عمومی صورت گیرد، جایگاه آن در اذهان افراد جامعه است و تمام اقداماتی که در بیرون از ذهن و در دستگاه ها صورت می گیرد جملگی مقدمات، اسباب و لوازمی هستند که در فرایند ابهام زُدایی از اذهان بکار می آیند؛ پس ناسنجیده نیست اگر گفته شود شفافیت فرایند ابهام زُدایی از اذهان جامعه، در خصوص چیستی، چرایی، چگونگی و تبعاتِ تصمیمات و اقدامات دستگاه های اداری است.
پذیرش ماهیت ابهام زُادیانه برای شفافیت، به خوبی نسبت میان شفافیت، صداقت، اقناع افکار عمومی و ایجاد اعتماد به حاکمیت را که بنابر دیدگاه صاحب نظران پایه و اساس مشرعیت نظام حکمرانی است، نشان می دهد.
شفافیت به معنای یاد شده، مفهومی مُشکِّک و ذومراتب است که از سویی با پاسخ گویی به پرسش هایی که از پیش در اذهان جامعه پدید آمده نسبتی دارد و از سوی دیگر با منتفی شدن پرسشگری و به تبع آن پاسخ خواهی همبستگی دارد؛ چرا که اگر ابهامی از قبل در اذهان باشد با پاسخ گویی مرتفع می گردد و اگر شفافیت بر قرار شد، دیگر ابهامی نخواهد بود تا پرسشی طرح گردد و به تبع آن پاسخ گویی لازم آید؛ از این رو می توان گفت شفافیت همان فرایند مستمر پاسخ گوییِ پیش از پرسش است؛ به این معنا که مجموعه داده هایی که هنگام پاسخ خواهی از دستگاه ها، سوگیرانه پردازش می شود تا در اختیار عموم قرار گیرد، در فرایند شفاف سازی، پیشاپیش و قبل از ایجاد ابهام و پیش از طرح پرسش، به صورت داده های خام و پردازش نشده مستمراً منتشر و در اختیار عموم قرار می گیرد. در واقع دستگاه مربوطه مدام در حال پاسخ گوییِ پیش از پرسش، و به تعبیری به نحو مستمر در حال دفعِ دخلِ مقدَّراست.
شفافیت با تصویری که از آن ارائه شد بر مبنای ادله نقلی، عقلی و اخلاقی در قوانین ما مورد توجه قرار گرفته است؛ اینکه امیرالمومنین علی (ع) ابهام زُدایی از اذهان جامعه را واجب می شمارند، دانستن را حق مردم و اقدام بدون مشورت و بی اطلاع مردم را مجاز نمی دانند، خود تأیید و گواهی است نقلی، براهمیت و لزوم ابهام زُدایی از اذهان مردم توسط حاکمان؛ آنجا که فرموده اند:
«آگاه باشید! حق شما بر من آن است که جز اسرار جنگی هیچ رازی را از شما پنهان ندارم، و کاری را جز حکم شرع، بدون مشورت با شما انجام ندهم.... »
یا در جایی دیگر ضمن نامه ای به مالک اشتر می فرمایند:
«و اگر رعیت بر تو گمان ستم برد، عذر خود را آشکارا با آنان در میان گذار»
قوانین ما این ابهام زُدایی و شفافیت را حقی برای عموم و شفاف سازی را تکلیفی برای دستگاه ها معرفی کرده است. حقی که باید به صاحب حق برسد و تکلیفی که نباید مصداقی از مصادیق ترک فعل واقع گردد؛ به همین منظور حتی ماده 10 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، صراحتاً شفاف سازیِ شش دسته امور زیر و ابهام زُدایی از آن ها را به تمام دستگاه ها تکلیف می کند که طبعاً باید در برنامه های دستگاه های نظارتی مورد توجه ویژه نیز قرار گیرد. این شش دسته امور عبارتند از:
1. اهداف، وظایف، سیاست ها و خط مشی ها و ساختار
2. روش ها و مراحل اتمام خدماتی که دستگاه مستقیماً به اعضاء جامعه ارائه می دهد
3. سازوکارهای شکایت شهروندان از تصمیمات یا اقدامات آن دستگاه
4. انواع و اشکال اطلاعاتی که در آن دستگاه نگهداری می شود و آیین دسترسی به آن ها
5. اختیارات و وظایف مأموران ارشد دستگاه
6. تمام ساز و کارها یا آیین هایی که به وسیله آن ها اشخاص حقیقی و حقوقی و سازمان های غیردولتی می توانند در اجرای اختیارات آن دستگاه مشارکت داشته یا به نحو دیگری مؤثر واقع شوند.
دانستن چرایی حق‌بودن شفافیت و به تبع آن چرایی تکلیف بودن آن، برای دستگاه های نظارتی از آن رو ضرورت دارد که جایگاه شفافیت را در بحث صیانت از حقوق عامه تبیین و میزان اهمیت و وزنی را که باید این دستگاه ها برای شفافیت قائل شوند روشن می نماید. همانطور که می دانیم اصل ‏ششم قانون اساسی تصریح می کند:
«در جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ امور کشور باید به‏ اتکاء آراء عمومی‏ اداره‏شود از راه‏ انتخابات‏: انتخاب‏ رئیس جمهور، نمایندگان‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏، اعضاءی‏ شوراها و نظایر این ها، یا از راه‏ همه‏ پرسی‏ در مواردی‏ که‏ در اصول‏ دیگر این‏ قانون‏ معین‏ می‏ گردد.»
در فرایند اجرای اصل فوق و تفویض قدرت و اختیار، از سوی مردم به کارگزاران که با انتخاب مستقیم یا غیرمستقیم صورت می گیرد، انتخاب شوندگان به عنوان امین و وکیل مردم، اختیار تصمیم گیری‌های سرنوشت ساز برای جامعه و تصرف در اموال، دارایی ها و سرمایه های ملی و بکارگیری آن ها را در راستای منافع عامه بر ذمّه می گیرند؛ از این رو است که در اصل 67 قانون اساسی در متن سوگندنامه نمایندگان که باید توسط ایشان قرائت و امضا شود آمده است:
«من در برابر قرآن مجید ... سوگند یاد می کنم و ... تعهد می نمایم که ... ودیعه ای را که ملت به ما سپرده به عنوان امینی عادل پاسداری کنم و در انجام وظایف وکالت، امانت و تقوا را رعایت نمایم.... »
توجه به کلیدواژه‌ها و تعابیری چون «امینی عادل»، «وظایف وکالت» و «رعایت امانت» در نگاه و تصویری که در خصوص شفافیت باید در ذهن ایجاد شود بسیار مهم است. مشابه همین نگاه را در اصل 115 قانون اساسی نیز می‌توان دید آنجا که برخی از شرایط رئیس جمهور را «حسن سابقه و امانت و تقوا» ذکر می‌کند. این اصل هم همچون اصل 67 بر لزوم امانتدار بودن منتخب ملت تأکید می‌کند و در نهایت اصل 121 قانون اساسی را داریم که در آن متن سوگندنامه رئیس جمهور این چنین آمده است:
«من به عنوان رئیس جمهور در پیشگاه قرآن کریم... سوگند یاد می کنم که ... قدرتی را که ملت به عنوان امانتی مقدس به من سپرده است همچون امینی پارسا و فداکار نگاهدار باشم و آن را به منتخب ملت پس از خود بسپارم»
در این اصل نیز توجه به معنای «امانت بودن قدرت»، «مقدس بودن این امانت» و این که رئیس جمهور باید«امینی پارسا» باشد، گواه صحت و درستی پارادایم یا همان تصویر ترسیم شده از نسبت میان مردم و حکمرانان است؛ پارادایمی که این نسبت را رابطه میان وکیل با موکل و امانت دهند با امانت گیرنده معرفی می کند. این وکلا و اُمنا از آن رو که وکیل و امانت گیرنده هستند هم عقلاً و هم اخلاقاً موظفند برای موکلان خود چیستی، چرایی، چگونگی و ثمرات عملکرد خود را روشن سازند؛ بنابراین مبنایی که قوانین شفافیت را پشتیبانی می کند و شفافیت را حقی برای مردم و تکلیفی برای دستگاه ها معرفی می نماید، مبنایی عقلی، نقلی و اخلاقی است؛ این مبانی چنان محکم است که اگر قانونی هم دال بر وجوب شفاف سازی و لزوم التزام به آن نمی داشتیم، همین مبانی برای فهم وجوب اخلاقی، عقلی و شرعی شفاف سازی کفایت می کرد. بر همین مبانی است که در ماده 2 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات آمده «هر شخص ایرانی حق دسترسی به اطلاعات عمومی را دارد...» و در تبصره ماده 5 همین قانون می خوانیم «اطلاعاتی که متضمن حق و تکلیف برای مردم است باید علاوه بر موارد قانونی موجود از طریق انتشار و اعلان عمومی و رسانه‌های همگانی به آگاهی مردم برسد» به همین ترتیب در ماده 7 چنین ذکر شده است:
«مؤسسه عمومی نمی تواند از متقاضی دسترسی به اطلاعات هیچ گونه دلیل یا توجیهی جهت تقاضایش مطالبه کند»
به رغم پشتوانه های یادشده برای شفافیت و به رغم مواد قانونی که در این خصوص در قانون اساسی، سیاست های کلی نظام اداری، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، برنامه ششم توسعه، سند تحول قضایی و برخی دیگر از قوانین آمده است، همچنین به رغم تأکیدات رهبری و رؤسای قوای سه گانه و حتی با وجودآنکه برخی دستگاه ها، برای اجرای این قوانین و پیاده سازی شفافیت پیشگام شدند، باز هم لزوم آماده سازی احکامی در برنامه های آتی توسعه احساس می شود؛ احکامی که در آن ها برای بالاترین دستگاه، مسئولیت هایی تعریف گردد و برای اجرای آن ناظر و در نهایت ضمانت اجرایی دیده شود. بی راه نیست اگر گفته شود که شفافیت در نظام اداری ما و نیز در نظام نظارتی ما وظیفه ای است مغفول و فریضه ای است مهجور؛ یا دست کم در اثر درک ناصحیح از آن، شفافیت، نه به مثابه چشم افزاری برای نظارت گری یا عاملی در طول و مقدم بر سایر عوامل، بلکه به خطا، مولفه ای در کنار و هم عرض سایر مولفه های مهم حوزه فسادستیزی مورد توجه واقع شده است.
جایگاه ویژه و اهمیت خاص شفافیت که تأکیدات یادشده، قوانین نامبرده و اقدامات فوق الذکر را در پی داشت در یک کلام از دو امر نشأت می گیرد؛
نخست این که شفافیت به عنوان «حقِ دانستن» به خودی خود اهمیت دارد چنین اهمیتی، اهمیت ذاتی و بالإصاله برای شفافیت است که رساند این حق به صاحبان حق، مصداقی از مصادیق عدالتی است که وظیفه ذاتی دستگاه قضا است.
دوم از آن رو که شفافیت شرط لازم برای نظارت گری، پیشگیری و مقابله با فساد است؛ در این وجه، شفافیت به دلیل آنکه مقدمه واجب است، وجوب می یابد.
میان دو وجه یادشده، آن وجه که به مبحث عدالت و احقاق حق موکلین مربوط می گردد، روشن است و چندان نیاز به توضیح ندارد یا دست کم فعلاً به آن نمی پردازیم؛ اما در خصوص وجه دوم باید گفت دهه های متمادی نظارت و فسادستیزی و مواجهه با انواع و اقسام مفاسد، علت شناسی های صورت گرفته در این سال ها و افزون بر این ها تجارب بین المللی در خصوص ریشه یابی فساد مؤید آن است که فقدان شفافیت، نه در عرض سایر علل و عوامل ایجاد فساد، بلکه در طول آن ها و مقدم بر آن ها قرار می گیرد و زمینه و بستر لازم برای وقوع و استمرار سایر عوامل را مهیا می کند. فقدان شفافیت (ابهام) به ایجاد دو راهی یا چندراهی (تعارض) می انجامد و این دوراهی یا چند راهی چه در قلمرو قوانین و مقررات باشد- که به تعدد تفاسیر و برداشت های مختلف از قوانین منجر شود- چه در قلمرو مدیریت منابع انسانی باشدکه در گزینش ها و ارزیابی ها اثر خود را نشان دهد، چه در حوزه ساختارها و سازماندهی باشد که به تداخل در وظایف و موازی کاری ها بیانجامد و چه در عرصه فرایندها باشد که مفاسد خاص خود را ببارآورد، جملگی بستر مناسبی برای وقوع فساد خواهند بود؛ بنابراین می توان مجموع مفاسدی که از قوانین و مقررات، از مدیریت منابع انسانی، از ساختارها یا از فرایندها ناشی می شود را به تعارضات یا همان چندراهی ها ارجاع داد و تعارضات را به ابهام یا همان فقدان شفافیت بازگرداند. این نسبت میان علل و عوامل فساد اداری با فقدان شفافیت به خوبی نقش محوری و جایگاه تعیین کننده و سرنوشت ساز شفافیت و شفاف سازی و معنای تقدم آن، در فرایند فسادستیزی را نشان می دهد؛ از این رو می توان گفت «شفاف سازی شرط لازم فسادستیزی است»؛ شرط لازم بودن، درست به این معنا است که تا آن محقق نگردد، نمی توان به توفیق در فسادستیزی امید داشت. این همان نگرشی است که شفافیت را پیش نیاز، محور و به تعبیری به مثابه ابزاری برای نگریستن به کلیه امور مربوط به حوزه فسادستیزی می شمارد و قراردادنِ فقدان شفافیت، در عرض سایر عوامل را، خطایی راهبردی معرفی می کند.
اینک با توجه به آنچه در خصوص جایگاه و منزلت «شفافیت» در سلسه علل و شروط فسادستیزی ذکر شد، یافتن ایده های خلاقانه و ارائه راهکارهای اجراییِ واقع بینانه، امکان پذیر و به صرفه، در خصوص مسائل و پرسش های زیر مورد انتظار است.
1- دستگاه های نظارتی با ملاک قراردادن چه شاخص هایی برای برنامه های نظارتی می تواند تمام این برنامه ها را بامحوریت شفاف سازی دستگاه ها تحت نظارت خود تعریف نماید؟ به دیگر سخن اگر قرار باشد که تمام برنامه های نظارتی این دستگاه ها با محوریت شفاف سازی امور جاری در دستگاه های تحت نظارت تعریف شود، این برنامه ها باید واجد چه مشخصه هایی باشند؟
2-دستگاه های نظارتی برای تبدیل شفافیت گرایی به فرهنگ سازمانیِ دستگاه های تحت نظارت خود، باید چه گام هایی را، با چه ترتیب، با کدام ابزارها و در چه مدت بردارد؟
3-دستگاه های نظارتی برای این که مطالبه گری شفافیت از دستگاه های تحت نظارت خود را به عرصه عمومی بکشانند و از ظرفیت های مردمی بیشترین بهره را در جهت کاهش هزینه های نظارت و افزایش کیفیت آن ببرد، باید چه گام هایی را، با چه ترتیب، با کدام ابزارها و در چه مدت بردارد؟
پاسخ به پرسش های فوق و واکنش معقول به مسائل منقول، با غور در مجموعه دستاوردهای نظری امری است ممکن و طبعاً نخستین گام در این راه پذیرش مبانی عقلی، نقلی و اخلاقی یادشده برای قوانین معطوف به شفافیت است.